А. П. УДОВИЧЕНКО, почетный дорожник России
Вместе с читателем автор пытается найти ответ на вопрос, почему все многочисленные изменения, дополнения и оптимизации «нового» Градостроительного Кодекса РФ и связанных с ним нормативных документов не дали положительных результатов. В течение последних 20 лет, после того как был принят этот документ, проектное дело в дорожной отрасли продолжает деградировать, а отраслевая наука — фундамент технологического прогресса — практически сошла на нет.
Вдекабре 2024 года исполнилось 20 лет Градостроительному кодексу РФ (ГрК РФ). Старый Градкодекс, принятый в 1998 году, был отменен без объяснения причин. В комментариях к ГрК РФ указано: «...Появление современного Градостроительного кодекса РФ связано с несколькими ключевыми факторами:
- Старые советские нормы и правила, регулирующие градостроительную деятельность, уже не отвечали новым экономическим и социальным реалиям.
- Возникла потребность в создании единого, комплексного документа.
- Появилась необходимость учета международного опыта, что позволило внедрить передовые практики и стандарты в российское законодательство».
Необходимость учитывать эти ключевые факторы должна была привести к тому, что ГрК РФ окажется «единым комплексным документом», в котором «старые советские нормы и правила» отменены, зарубежные «передовые практики и стандарты» внедрены. Тем не менее даже после многочисленных дополнений и оптимизаций в процессе двадцатилетнего использования (более 160 раз) практика показывает, что с отменой старых советских норм и правил поторопились, зарубежные передовые практики в российских условиях (постсоциализм) не работают, а ГрК РФ даже в таком, реформированном, виде тормозит развитие строительной, в том числе дорожной, отрасли.
В процессе применения выяснилось, что ГрК РФ и дополнительно разработанные нормативные документы ориентированы, прежде всего, на жилищные и гражданские объекты и не учитывают особенностей разработки проектной документации для строительства промышленных и линейных объектов (в том числе автомобильных дорог). При самоустранении государства от технического регулирования отрасли в условиях рынка это способствует деградации проектного дела: развалу ведущих отраслевых проектных институтов, ликвидации отраслевой науки.
ГрК РФ совершенно не учитывает международный опыт и опыт промышленного и инфраструктурного строительства в СССР, с его введением была отменена предпроектная стадия (при разработке проектной документации), главная задача которой — обеспечение технологического, экономического и социального обоснования необходимости и возможности строительства объекта. Из технологического процесса разработки проектной документации исключены институт типового проектирования и государственная отраслевая экспертиза, которая обеспечивала высокое качество проекта за счет глубокого знания особенностей и проблем отраслевых объектов.
Отраслевая экспертиза была одним из средств разработки и проведения в жизнь технической политики конкретной подотрасли: дорожной, железнодорожной, гидротехнического строительства и др. На самых разных уровнях профессиональное сообщество и даже Счетная палата РФ неоднократно требовали восстановления предпроектной документации в строительстве в полном объеме, особенно для линейных объектов — объектов транспортной инфраструктуры, где предпроектные проработки имеют решающее значение для обеспечения экономической эффективности объекта. Тем не менее их требования не были услышаны ни в Минэкономразвития, ни в Минрегионе, ни в Минстрое. Дополнения и изменения, вносившиеся в ГрК РФ в части возврата предпроектной стадии и типового проектирования, носят формальный характер, например:
1. В 2016 году представители Минстроя РФ на совещаниях и в прессе неоднократно заявляли, что предпроектная стадия будет восстановлена. И вот выходит постановление Правительства Российской Федерации от 12.05.2017 № 563 «О порядке и об основаниях заключения контрактов, предметом которых является одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объектов…», которое действительно предусматривает необходимость разработки обоснования инвестиций. Однако есть важные детали:
- разработка обоснования инвестиций предусмотрена не для всех объектов, а только для тех, контракты на выполнение которых предусматривают «...одновременно выполнение работ по проектированию, строительству и вводу в эксплуатацию объекта...»;
- в приложении к данному постановлению приведены требования к составу и содержанию обоснования инвестиций. Обоснование инвестиций, выполненное в соответствии с данным постановлением, фактически является декларацией о намерениях, а не технико-экономическим обоснованием целесообразности и возможности строительства объекта.
Формально предпроектная стадия — обоснование инвестиций — восстановлена, но по факту — нет. Многомиллиардные потери бюджета из-за отсутствия технико-экономического обоснования строительства объектов продолжаются до сих пор.
2. Восстановление института типового проектирования предполагается следующим образом: в соответствии с Федеральным законом от 01.07.2021 № 275-ФЗ в ГрК РФ внесены следующие изменения:
«5) статью 48.2 изложить в следующей редакции: «1. Проектная документация, получившая положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и использованная при строительстве… может быть признана типовой проектной документацией в порядке, установленном Правительством Российской Федерации»;
6) в статье 49: в части 5.1 слова «экономически эффективной проектной документации повторного использования» заменить словами «типовой проектной документации».
Как квалифицировать такие попытки восстановления института типового проектирования? Профанация — такой вот глубинный смысл его возвращения по ГрК РФ. Такой подход к восстановлению института позволяет сделать вывод о том, что действующий ГрК РФ игнорирует особенности проектирования объектов промышленности, гидротехнических сооружений и линейных объектов магистрального транспорта, а его разработчики плохо информированы о возможностях унифицированных технологий строительства, задачах и достоинствах типового проектирования. В основе последнего лежит не повторное использование утвержденной проектной документации (хотя такой метод тоже имеет право на жизнь, например для индивидуального жилищного строительства), а метод разработки проектной документации для строительства объекта с использованием типовых проектов, типовых конструктивных элементов, типовых проектных решений.
Следует отметить, что институт типового проектирования является частью методики скоростного поточно-конвейерного производства архитектурно-строительной проектной документации, разработанной американским архитектором Альбертом Каном и внедренной им в советском индустриальном строительстве в первые пятилетки. С использованием этой технологии (а значит, и с типовым проектированием) в 1929–1933 гг. Альберт Кан организовал разработку и выполнил проектирование 550 объектов: тракторных, автомобильных и литейных заводов, сталелитейных, кузнечных цехов, прокатных станов и др.
Необходимо отметить, что в СССР развитию проектно-сметного дела в строительстве уделялось много внимания на самом высоком уровне: с периодичностью один раз в 3–5 лет выходили постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР об улучшении (совершенствовании) проектного дела. В них представлен подробный анализ состояния и проблем проектного дела в строительной отрасли, изложены вопросы и задачи, которые министерства и ведомства должны были решить для улучшения проектно-сметного дела. Так, например, постановлением Совета Министров СССР от 28.05.1969 №390 «Об улучшении проектно-сметного дела» было определено:
«2. Министерствам и ведомствам СССР разработать и утвердить в 1969–1970 годах основные технические направления в проектировании предприятий соответствующих отраслей… составлять… комплексные
тематические планы научно-исследовательских и проектно-конструкторских работ по созданию новых, прогрессивных технологических процессов. <…>
25. Обязать Госстрой СССР с участием министерств и ведомств… а также пересмотреть состав и объем проектных материалов в целях значительного их сокращения как при разработке технических проектов, так и рабочих чертежей».
Пункт 25 актуален и для нашего времени, поскольку, если тогда, в 1970–1980 гг., объем проектной документации на строительство (реконструкцию) автодороги второй категории протяженностью 12–15 км составлял 12–15 томов (книг) плюс 3–5 папок чертежей, то сегодня объем проектной документации на такой же объект составит 150–170 томов (книг).
О неоправданно завышенном объеме проектной документации неоднократно упоминалось в прессе, на конференциях, совещаниях, говорили об этом и специалисты Главгосэкспертизы (см. статью А. А. Пономарева «Проектная документация: оптимизация требований к составу и содержанию разделов» //«Вестник государственной экспертизы» №04/2017), но никаких конкретных действий не предпринималось.
В статье 2 ГрК РФ указан один из основных принципов — обеспечение устойчивого развития строительной отрасли, в других статьях предполагается обеспечить устойчивое развитие отрасли с целью сэкономить государственный бюджет за счет использования рыночных механизмов и минимизации государственного регулирования, для чего предстоит создать институт саморегулирования строительной отрасли (глава 6.1 ГрК РФ). В комментариях к главе 6.1 указано: «Этот относительно новый правовой институт пришел на смену лицензированию видов строительной деятельности… с целью снижения объема государственного регулирования в градостроительной деятельности и эффективной активизации предпринимательства в этой области».
Безусловно признавая принципиальную полезность и, может быть, даже необходимость саморегулирования в торговле, адвокатуре, производстве товаров народного потребления, следует отметить: насильственное внедрение сверху саморегулирования в строительстве и непродуманное (ускоренное и необоснованное) самоустранение государства от регулирования привели к дестабилизации строительной отрасли, технологическому отставанию от развитых государств, в том числе вследствие разрушения отраслевой науки, и к значительным потерям государственного бюджета.
С целью повысить эффективность деятельности саморегулируемых организаций (СРО) и с учетом особенностей внедрения неолиберальных зарубежных практик в постсоциалистическую экономическую систему, следовало бы вводить саморегулирование в строительстве с соблюдением регионально-отраслевого принципа создания СРО при условии безусловного исключения коммерциализации саморегулирования и с четким распределением прав, обязанностей и ответственности между СРО и государством за результаты и развитие строительной отрасли.
Государство ставит цели и задачи, определяющие развитие отрасли, устанавливает методы их достижения и при необходимости направляет соответствующие инвестиции. Саморегулируемые организации разрабатывают внутренние стандарты, регулируют деятельность своих членов с помощью рыночных механизмов и институтов.
В 2016 году на заседании Госсовета Президент РФ оценил деятельность института саморегулирования в строительной отрасли: «…Сейчас в его рядах 502 структуры. Они должны были обеспечивать качество, надежность и безопасность инженерных изысканий, проектирования и самого строительства. Но эти цели остались только на бумаге...» К сожалению, та оценка деятельности СРО в значительной мере актуальна и в декабре 2024 года (когда писалась данная статья).
Вышеперечисленные проблемы, как и другие, возникшие после ввода в действие ГрК РФ и сдерживающие поступательное развитие строительной (в том числе дорожной) отрасли, очень подробно изложены в «Рабочих материалах ко второму заседанию рабочей группы Государственного совета (версия от 26.02.2016)» и, вероятно, рассмотрены Госсоветом.
По состоянию на декабрь 2024 года можно констатировать, что к двадцатилетнему юбилею ГрК РФ мы подошли практически с теми же проблемами, которые были обозначены в 2016 году, и, следовательно, «основные проблемы, требующие приоритетного решения в краткосрочном периоде» (п. 6.1), и «проблемы, требующие стратегических решений» (п. 6.2), обозначенные в этих материалах, не решены. Следовательно, вопрос развития строительной отрасли должен быть снова рассмотрен Госсоветом, а для подготовки материалов к Госсовету создана рабочая группа, куда бы вошли специалисты — представители всех подотраслей строительной отрасли.
Подводя итог юбилейному отчету, озаглавленному словами из знаменитой песни «Остров невезения» в исполнении Андрея Миронова, хочется закончить цитатой из нее же: «Им бы понедельники взять и отменить», потому что для исправления ситуации в строительной отрасли нужны кардинальные меры.
